DebatteEinsatz nach Regeln

Masar-i-Scharif, Erbil, Bangui: Diese Städte liegen einige tausend Kilometer entfernt – und wir hätten wohl kaum von ihnen gehört, wäre nicht die Bundeswehr dort stationiert. Seit wann und warum werden deutsche Soldaten im Ausland eingesetzt – und wie funktioniert das?

Nach gut zwölf Jahren endete die Mission der International Security Assistance Force (ISAF) – in dieser Zeit waren rund 130.000 deutsche Soldaten am Hindukusch stationiert, mehr als fünfzig ließen dort ihr Leben. Rainer Glatz ist freier Mitarbeiter bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Ex-Befehlshaber des Bundeswehr-Einsatzführungskommandos und von Beginn an mit ISAF beschäftigt gewesen. Er fasst zusammen: Es sei „der bisher umfangreichste, härteste und opferreichste Einsatz“ seit Gründung der Armee gewesen.

Die Bundeswehr gibt es seit sechzig Jahren – bis zum Ende des Kalten Krieges beschränkten sich die außerdeutschen Aktivitäten aber meist auf humanitäre Hilfe, darunter die Unterstützung bei Dürre, Hunger oder nach einem Erdbeben, wie beim ersten Einsatz in Marokko 1960. Mit dem Fall des Eisernen Vorhangs änderte sich dieses Profil. Deutschland wurde wieder zur souveränen Macht, von der die internationalen Partner auch Engagement im Sicherheitsbereich erwarteten. Konflikte fokussierten sich nicht mehr einzig auf den Ost-West-Gegensatz.

Eine Verteidigungsarmee

So beteiligten sich deutsche Soldaten 1992 erstmals an einem bewaffneten Auslandseinsatz unter UN-Mandat. Damals entsandte die Bundesrepublik eine Bundeswehr-Sanitätseinheit nach Kambodscha. Die Mission sollte das von Terrorherrschaft und Kriegen gezeichnete Land beim Wiederaufbau unterstützen.

Im Folgejahr flogen deutsche Einheiten nach Somalia. 1999 beteiligten Bundeswehrsoldaten sich zum ersten Mal nach 1945 aktiv an Kriegshandlungen – im Rahmen der Operation Allied Force in Jugoslawien. Mit den neuen Aufgaben kam die Frage nach der juristischen Legitimation für diese auf.

Artikel 87a des Grundgesetzes (GG) liefert die grundsätzliche Legitimation für die Bundeswehr: „Der Bund stellt Streitkräfte zur Verteidigung auf.“ Verboten ist ein Angriffskrieg durch Artikel 26 GG. Einsatzgrund für die Armee ist der in Artikel 115a GG beschriebene „Verteidigungsfall“ – wenn die Bundesrepublik angegriffen wird – und der „Spannungsfall“, erörtert in Artikel 87a GG. Die Entsendung von Bundeswehrsoldaten in ausländische Krisengebiete ist mit diesen Verfassungsgrundlagen noch nicht legitimiert.

System kollektiver Sicherheit

Drei Monate nach 9/11, einem Angriff zwar nicht direkt auf Deutschland, aber auf den NATO-Bündnispartner USA, beschloss Deutschland, sich am Kampf gegen den Terrorismus zu beteiligen – und schickte Soldaten nach Afghanistan, wo man die Wurzeln des Al-Quaida-Netzwerks ausgemacht hatte. Die internationale ISAF-Mission erhielt im Januar 2002 Verstärkung aus der Bundesrepublik.

Eine rechtliche Begründung für diese internationale Soldatenentsendung findet sich bereits in der Präambel des Grundgesetzes: „Dem Frieden der Welt dienen“ wolle Deutschland, und zu diesem Zweck, so führt dann Artikel 24 GG aus, könne sich der Bund „einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen“. Hier liegt also schon der wichtige Unterschied zu den in Artikel 87a und 115a GG beschriebenen Szenarien. Es geht nicht mehr nur um die eigene, bundesdeutsche Sicherheit und Verteidigung als Auslöser eines Einsatzes.

„Dieser Artikel schließt die Befugnis ein, Streitkräfte in bestimmte internationale Militäreinsätze zu entsenden“, erklärt Christian Schaller. Er ist stellvertretender Leiter der Forschungsgruppe „Globale Fragen“ bei der SWP. Der Jurist setzt sich besonders mit den völkerrechtlichen Aspekten der internationalen Sicherheit auseinander.

Was aber ist eigentlich ein solches „System gegenseitiger kollektiver Sicherheit“ – und in welchem Rahmen erlaubt es den deutschen Streitkräften, auf internationaler Ebene und aufgrund globaler Problemstellungen zu agieren?

Letzte Entscheidung beim Bundestag

Mit diesen Fragen beschäftigte sich das Bundesverfassungsgericht 1994, als für neuartige Einsätze – wie jene in Kambodscha und Somalia – nach einer verlässlichen rechtlichen Begründung gesucht wurde. Das Ergebnis: Das System aus Artikel 24 GG begründe „durch ein friedenssicherndes Regelwerk und den Aufbau einer eigenen Organisation für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit, der wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichtet und Sicherheit gewährt“. Das liest sich wie eine Bilderbuch-Beschreibung der Vereinten Nationen. Die Europäische Union lässt sich ebenfalls gut hierunter einordnen. Aber auch „Bündnisse kollektiver Selbstverteidigung“ wie die NATO sind gemeint.

Grundlegender Bestandteil des Urteils war außerdem die Feststellung: „Das Grundgesetz verpflichtet die Bundesregierung, für einen Einsatz bewaffneter Streitkräfte die vorherige konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen.“ Von diesem Parlamentsvorbehalt unberührt bleiben kann laut Gericht nur eine Entsendung von Bundeswehr-Personal „für Hilfsdienste und Hilfeleistungen im Ausland, sofern die Soldaten dabei nicht in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind“. Die vorherige Zustimmung dürfe außerdem „bei Gefahr im Verzug“ umgangen werden – dann müsse der Regierungsbeschluss aber im Nachhinein durch den Bundestag legitimiert werden.

Robustes Mandat

Am „System gegenseitiger kollektiver Sicherheit“ sowie dem Verfassungsgerichtsurteil orientierte sich auch die deutsche Beteiligung an ISAF in Afghanistan. Der 11. September 2001 war der krisenhafte Auslöser. Am 20. Dezember beschloss der UN-Sicherheitsrat mit Resolution 1386 „die Einrichtung einer Internationalen Sicherheitsbeistandstruppe (ISAF), um die Afghanische Interimsverwaltung bei der Aufrechterhaltung der Sicherheit in Kabul und seiner Umgebung zu unterstützen“.

Die Resolution stellte – neben vorherigen – den letzten Baustein dar für ein Mandat, das die Entsendung auf internationaler Ebene legitimierte. „Robust“ sollte es sein nach Kapitel VII, Artikel 42 der UN-Charta, was bedeutet: Waffen durften zur Durchsetzung der Resolutionsziele benutzt werden. Ein bewaffneter Einsatz also, an dem sich die Bundesrepublik beteiligen sollte – so forderte die UN und so versprach die Regierung. Der Bundestag stimmte dem Kabinettsantrag nach den Vorgaben des Parlamentsvorbehalts zu.

Genaue Regeln, „wie“ und „wie viel“ der Bundestag bei den Auslandseinsätzen mitbestimmen darf, legt das „Parlamentsbeteiligungsgesetz“ von 2005 fest. Es hält sich eng an die Ausführungen des BVerfG-Urteils – es definiert die Inhalte des Regierungsantrags, über den der Bundestag dann entscheiden muss. Von der Mitbestimmung ausgeschlossen sind vorbereitende und Hilfsmaßnahmen, für kleine Entsendungen gibt es ein vereinfachtes Verfahren und auch die nachträgliche Legitimation bei drohender Gefahr ist vorgesehen.

Historische Gründe für hohe Hürden

In Deutschland ist die Entsendung von Soldaten ins Ausland also sehr eng an die Verfassung gebunden. Die demokratische Legitimierung ist besonders wichtig. Deshalb mag der Entscheidungsprozess über eine deutsche Truppenbeteiligung von außen starr wirken. Kritikpunkte lauten immer wieder: Rasches und effektives Handeln sei kaum möglich, Bündnistreue nicht ohne langwierige, innenpolitische Rücksprache umsetzbar.

Diese Schwierigkeiten sieht auch Jurist Schaller von der SWP – erinnert aber auch an ihre Berechtigung: „In Deutschland hat es historische Gründe, dass in der Verfassung von 1949 hohe Hürden für den Einsatz der Bundeswehr festgelegt wurden. Es ist ein wichtiger Eckpfeiler des Grundgesetzes, dass Einsätze nur in eng umschriebenen Ausnahmefällen möglich sind.“

Trotzdem ist die Bundeswehr heute ein international wichtiger Truppensteller geworden, eine „Einsatzarmee“ wie sie sich selbst bezeichnet. Rund 2.500 Soldaten sind in Missionen im Ausland eingesetzt. Stationiert sind sie unter anderem vor der Küste des Libanons und vor Somalia, hier mit der EU-Mission Atalanta, in der Zentralafrikanischen Republik und immer noch in Afghanistan, wo die ISAF-Folgemission „Resolute Support“ heißt. Außerdem ist die Bundeswehr im Kosovo. Die Soldaten sind weltweit stationiert, sollen beispielsweise den Terrorismus bekämpfen und fragile Regierungen unterstützen, Wahlen beobachten oder die Landesbevölkerung schützen.

Eher Kämpfer als Beschützer

Seit die Bundeswehr so stark an bewaffneten Einsätzen beteiligt ist, ändert sich auch ihre öffentliche Wahrnehmung. „Der Soldat wird nicht mehr nur als Retter, Helfer oder Beschützer gesehen – sondern nun auch als Kämpfer“, stellt Rainer Glatz fest, der lange für Auslandseinsätze verantwortlich war.

Das Paradebeispiel, an dem diese Entwicklung besonders gut beobachtbar gewesen sei, sei Afghanistan. Afghanistan sei ein risikoreiches Gebiet, es habe zahlreiche Gefechte und öffentlich umstrittene Entscheidungen wie in Kundus 2009 gegeben. „Bei solchen Missionen ist das Militärische aber immer nur ein Teil. Wir sollten das gesamtstaatliche Engagement betrachten – auch die zivile, diplomatische und entwicklungspolitische Komponente“, appelliert Glatz. „Für das Endergebnis kann daher nicht nur das Militär in Haftung genommen werden.“