DebatteLehren der Geschichte, Fragen der Gegenwart

Immer wieder diskutieren Politiker das Für und Wider eines Parteiverbots. Zuletzt entflammte in Deutschland nach dem Bekanntwerden der NSU-Morde die Debatte um ein Verbot der NPD. Ein Dossier.

Was ist ein Parteiverbot?

„Eine freiheitliche Demokratie gewährt alle möglichen Freiheiten, freilich eine Freiheit nicht: die Freiheit zur Abschaffung der Demokratie“, sagt der Jurist Martin Morlok, Direktor des Instituts für Deutsches und Internationales Parteienrecht an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf.

Ein Parteiverbot soll der Abwehr einer Bedrohung der Demokratie dienen. Aufgrund seiner Schärfe muss es praktisch, politisch und verfassungsrechtlich diskutiert und abgewogen werden. Dabei steht immer die Frage im Raum, was ein Verbot tatsächlich bewirken kann.

Ein Verbot einer politischen Partei umfasst sämtliche politische Tätigkeiten, ebenso ihre Unter- und potenzielle Nachfolgeorganisationen. Rechtliche Grundlage für ein Verbot ist Artikel 21 des Grundgesetzes. Demzufolge sind Parteien verfassungswidrig, die „nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden“.

Warum gibt es in Deutschland ein Parteiverbot?

„Mit dem Konzept der „streitbaren“ oder „wehrhaften Demokratie“ nahm der Parlamentarische Rat Forderungen aus dem demokratischen Widerstand und Exil auf, die darauf zielten, die neue deutsche Demokratie gegen Extremismus resistent zu machen“, erklärt Uwe Backes, Extremismusforscher und stellvertretender Direktor des Hannah-Arendt-Instituts für Totalitarismusforschung an der Technischen Universität Dresden. Um zu verhindern, dass noch einmal eine Partei mit verfassungsfeindlichen Zielen auf legale Weise an die Macht kommt so wie 1933 die NSDAP, sieht das Grundgesetz die Möglichkeit eines Parteiverbots vor.

Wie auch die grundlegende Anerkennung der Parteien ist es seit 1949 Teil der Verfassung. Die Notwendigkeit der Verankerung im Grundgesetz entstand aus der zurückliegenden NS-Diktatur. Zweimal hat das Bundesverfassungsgericht auf Antrag der Bundesregierung seitdem politische Parteien für verfassungswidrig erklärt.

1952 löste es die Sozialistische Reichspartei (SRP) auf. „Die SRP als politische Partei missachtet, wie das Verhalten ihrer Anhänger ausweist, die wesentlichen Menschenrechte, besonders die Würde des Menschen, das Recht der Persönlichkeit auf freie Entfaltung und den Grundsatz der Gleichheit vor dem Gesetz“, heißt es im Verbotsurteil. „Vor allem die von ihr betriebene Wiederbelebung des Antisemitismus belegt das nachdrücklich.“ Vier Jahre später, 1956, folgte das weniger eindeutige, umstrittene Verbot der Kommunistischen Partei Deutschlands (KPD).

Wer lässt Parteien zu und wie sind diese geschützt?

Parteien tragen als wichtigstes Element parlamentarischer Arbeit zur politischen Willensbildung in einer Demokratie bei. Die Gründung ist darum bewusst frei. Politische Parteien sind Mittler zwischen dem Bürger und den Staatsorganen. Aus der verfassungsrechtlich anerkannten Rolle der Parteien folgt eine erhöhte Schutz- und Bestandsgarantie. Die Sperrwirkung von Artikel 21 schützt die Selbstbestimmung, Betätigungsfreiheit und Chancengleichheit einer Partei. Das bedeutet die Staatsfreiheit, den Zugang zu Wahlen und zur Parteienfinanzierung.

Was sind Voraussetzungen eines Verbots?

Gelten Parteien als verfassungswidrig, werden sie aufgelöst und somit von ihrer verfassungsrechtlich garantierten Aufgabe, der Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes, entbunden. Aufgrund dieser Tragweite setzt ein Verbot strenge Kriterien voraus. Die juristischen Voraussetzungen hat das BVerfG in den 1950er Jahren entwickelt. Ihnen zufolge muss ein rechtlicher Eingriff rechtmäßig, erforderlich und verhältnismäßig sein. Die freiheitliche demokratische Grundordnung muss durch ein verfassungswidriges Verhalten gefährdet sein.

Wer verbietet Parteien? Und wie?

„Anders als das Vereinigungsverbot ist das Parteiverbot kein einfach zu handhabendes Instrument der Exekutive“, sagt Extremismusforscher Uwe Backes. „Wegen der elementaren Bedeutung des Parteienpluralismus für das Funktionieren eines demokratischen politischen Prozesses kann es nur von der höchsten Instanz der Judikative, dem Bundesverfassungsgericht, ausgesprochen werden.“

Einen Verbotsantrag können der Bundestag, Bundesrat oder die Bundesregierung stellen. Ist eine Partei nur in einzelnen Bundesländern aktiv, ist auch die jeweilige Landesregierung antragsberechtigt. Nach der Stellung eines Verbotsantrages findet zunächst ein Vorverfahren statt. „Zum Schutze der Partei findet hier eine erste Prüfung statt, ob das Verbotsverfahren weiter zu betreiben ist“, erklärt Jurist Morlok. Es bedarf einer qualifizierten Zwei-Drittel-Mehrheit, also sechs von acht Stimmen sowohl im Vor- als auch im Hauptverfahren zum Verbot.

Sämtliche relevante Informationen über eine Partei fließen in die Bewertung ein. Ihre Satzung, ihr Programm und ihre Werbung sind ebenso entscheidend wie Äußerungen oder Taten der Parteifunktionäre. „Auch Vertreter der umstrittenen Partei haben das Recht, sich in Karlsruhe zu verteidigen. Zeugen müssen zu Wort kommen und können sich zum erhobenen Vorwurf der Verfassungswidrigkeit äußern“, erklärt Uwe Backes.

Was passiert nach dem Verbot?

Mit einem Verbot geht der Mandatsverlust einher, Geschäftsstellen müssen schließen, das Parteivermögen wird eingezogen und auch Parteisymbole sowie etwaige Nachfolgeorganisationen sind verboten. Würde eine Partei, etwa die NPD, in Deutschland verboten, könnte sie sich an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg wenden, um das Urteil anzufechten.

Wie laufen Parteiverbote auf europäischer Ebene?

Ein Parteiverbot, das in einem Mitgliedsstaat der EU verhängt wurde, können ihre Mitglieder gemäß Artikel 34 der Europäischen Menschenrechtskonvention anfechten. Das Straßburger Gericht stellt anspruchsvollere Verbotsvoraussetzungen und prüft, ob das nationale Verbot die Gewährleistung der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit verletzt. „Damit kommt es zur Frage, ob diese Freiheitseinschränkung gerechtfertigt ist“, erklärt Martin Morlok. „Die Parteien genießen – anders als im deutschen Recht – keine Sonderstellung im Vergleich zu anderen Vereinigungen.“

2001 hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entschieden, das Verbot der islamistischen Refah („Wohlfahrts-Partei“) in der Türkei sei kein Verstoß gegen das in der Europäischen Menschenrechtskonvention festgeschriebene Grundrecht auf Vereinigungsfreiheit. Die mit vier Millionen Mitgliedern größte türkische Partei war Anfang 1998 verboten worden. Das Ansteigen ihrer Wahlergebnisse auf 25 Prozent und ihre Chancen, an die Macht zu kommen, spielten beim Verbot eine wesentliche Rolle. „Erstens hatte Refah ein Drittel der Sitze im Parlament inne, zweitens hat die Vergangenheit gezeigt, dass politische Bewegungen auf der Basis eines religiösen Fundamentalismus in der Lage gewesen sind, das Gesellschaftsmodell ihrer Wahl zu verwirklichen“, sagt Peter Niesen, Professor für Politische Theorie an der Universität Hamburg, zur offiziellen Begründung.

„Ein Parteiverbot vom EGMR wird auch dann für gerechtfertigt angesehen, wenn eine Partei Verbindungen zu terroristischen Aktivitäten unterhält oder solche unterstützt“, erklärt Morlok. Jedoch ist die vom deutschen Recht vorgesehene Aberkennung von Parlamentsmandaten laut Gerichtshof ein Verstoß. Dieser Mandatsverlust für gewählte Abgeordnete sei unvereinbar mit deren Recht, im Parlament tätig zu sein. Das Wahlrecht der Wähler werde verletzt.

Wie sieht es in anderen Ländern aus?                            

Obgleich viele Staaten über das Instrument eines Parteiverbots verfügen, wenden sie es, ähnlich wie Deutschland, äußerst selten an. „Die europäischen Demokratien sind auf dem Prinzip politischer Freiheit gegründet“, sagt Politikwissenschaftler Niesen. „In der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte bekennen sie sich zur Partizipationsfreiheit, zur Meinungsfreiheit und nicht zuletzt zur Assoziationsfreiheit.“ Die demokratische Willensbildung und Entscheidungsfindung könne am einfachsten durch die Unterstützung und Mitgliedschaft in politischen Parteien erreicht werden.

„Wo diese Möglichkeiten fehlen, mangelt es auch den Gesetzen an demokratischer Legitimität.“ Deutschland, Italien und Österreich grenzen sich von der diktatorischen Vergangenheit ab. Postkommunistische Demokratien wie Polen und posttheokratische Demokratien wie die Türkei haben laut Niesen Parteiverbote in ihren Verfassungen installiert.

„Auch in den Demokratisierungsprozessen der 1970er Jahre, etwa in Portugal, wurden analoge Verbote eingerichtet“, erklärt Niesen. Das 2002 auf das Verbot der der baskischen Untergrundbewegung ETA nahestehenden Batasuna-Partei zugeschnittene spanische Parteiengesetz ist ausführlicher. „Batasuna wurde zwar wegen ihrer Nähe zur ETA, aber nicht in erster Linie als materielle Unterstützerin terroristischer Anschläge, mit einem Verbotsverfahren überzogen“, so Niesen. „Der Schaden, der durch die Partei angerichtet wurde, wurde vielmehr in der Verletzung der Angehörigen der Opfer des Terrorismus lokalisiert, die man durch die Weigerung der Partei, terroristische Anschläge zu verurteilen, als verhöhnt ansah.“

Polen, die Slowakei und Tschechien orientieren sich generell an westeuropäischen Verfassungen. Doch nur in Polen ist das Parteiverbot wie in Deutschland in der Verfassung festgelegt. In Tschechien gab es Ende der 1990er Jahre Haftstrafen, Publikationsverbote und Parteiauflösungen kleinerer rechtsextremer Parteien. Zudem wurde immer wieder ein Verbot der kommunistischen Partei KSČM diskutiert.

Warum ist die NPD nicht längst verboten?

Die Diskussion ist beinahe so alt wie die 1964 gegründete rechtsextreme Partei selbst. Schon 1968 stellte Der Spiegel auf dem Titel die Frage „Verbot?“ in den Raum, darüber ist ein durchgestrichenes NPD-Parteilogo zu sehen. Nach einer Serie von Wahlerfolgen auf Landesebene entbrannte eine bis heute emotional geführte Diskussion. Den ersten Verbotsantrag lehnte das Verfassungsgericht 2003 ab. .Im Dezember 2013 hat der Bundesrat einen erneuten Verbotsantrag beim Bundesverfassungsgericht eingereicht.

Für ein Verbot müsste der NPD Verfassungswidrigkeit und eine aggressiv-kämpferische Haltung nachgewiesen werden. Zumindest offiziell distanzieren sich ihre Vertreter jedoch von Gewalt als Mittel der politischen Auseinandersetzung. „Aus den Parteiprogrammen ist alles wirklich Bedenkliche gestrichen. In ihren öffentlichen Bekundungen gibt die NPD sich staats- und verfassungstreu“, erklärt Uwe Volkmann, Inhaber des Lehrstuhls für Rechtsphilosophie und öffentliches Recht an der Universität Mainz.

„Um die Verbotsvoraussetzungen nachweisen zu können, wird man die betreffenden Parteien also ausforschen müssen. Forscht man sie aber aus, können sie nicht verboten werden, weil daraus ein Verfahrenshindernis erwächst.“ Seit mehreren Jahren wird im Bundesinnenministerium Material über die NPD gesammelt. Zudem observiert der Verfassungsschutz die Partei seit ihrer Gründung. 2003 ist das Verbotsverfahren gegen die NPD unter anderem gescheitert, weil V-Leute des Verfassungsschutzes auch auf der NPD-Führungsebene tätig waren.